Este artículo pretende examinar el papel del municipalismo español en el proceso de integración europea entre 1977 y 1998. Descansa fundamentalmente en dos hipótesis. La primera es que la contribución de los municipios españoles —tanto a través de sus organizaciones más importantes, como a través de liderazgos de nivel continental (como en el caso del alcalde de Barcelona, Pasqual Maragall)—, ha sido más que relevante en la coyuntura considerada en la definición de la gobernanza multinivel de la Unión Europea. La segunda es que el anclaje europeo del municipalismo español ha sido temprano y condicionó de manera significativa el conjunto del proceso de transición y consolidación democrática de España después de la dictadura, en término de prácticas políticas, construcción de redes y sinergias y capacidad de innovación institucional.

Si se repasa la literatura existente, estas hipótesis han sido exploradas solo parcialmente, fundamentalmente a través de la atención a tres grandes dimensiones temáticas: la participación de los ayuntamientos españoles en las redes de ciudades europeas; la acción de los representantes municipales en la definición del debate territorial que llevaría a la aprobación del tratado de Maastricht y a la construcción del Comité de las Regiones; y, finalmente, el impacto dinamizador que tuvo la acción internacional de los ayuntamientos españoles en la integración antes, durante y después de la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (CEE) como elemento de consolidación democrática. El estudio de las formas de cooperación política de carácter internacional de los municipios ha sido objeto de un creciente interés de la historiografía y de las ciencias sociales, especialmente por lo que se refiere a la dimensión de las ciudades como actores de las relaciones internacionales. Sin poder resumir un debate que ha ocupado y aún ocupa los estudiosos de las relaciones internacionales, cabe remarcar que frente a las teorías racionalistas más tradicionales ¹ , se han ido afirmando cada vez más paradigmas en los cuales aun manteniendo la importancia de la agencia de los estados en las relaciones de poder ² , la soberanía se ha ido de facto fragmentando y otros actores han tenido manera de participar en las relaciones internacionales ³ .

Algunos estudios han remarcado como ello no solo deriva del incremento de la importancia de los actores globales, sino también y, sobre todo de la ampliación de la agenda política de estos últimos, que implica la capacidad de aterrizar la agenda y, a la vez, de compartir ágilmente prácticas y sinergias que difícilmente los estados pueden practicar. Otras aproximaciones han incidido en la desterritorialización del hecho político, llegando a afirmar que el “territorio no es constitutivo de una comunidad política” ⁴ . De esta manera, se han valorizado ciudades y regiones como organismos más capaces de los estados de adaptarse a la “variación de los flujos globales” ⁵ . En este marco, por sus propias características, las ciudades, ocupan un lugar privilegiado, testimoniado por el impulso que han tomado sus formas organizativas colegiadas en las últimas décadas. Esto parece especialmente válido en el marco de las transformaciones que llevaron a la creación de la Unión Europea (UE), en el momento en que quizás más se abrieron posibilidades teóricas y prácticas para la participación de los entes territoriales y de sus organizaciones a la definición de la gobernanza europea.

En este sentido, si bien es larga la tradición de estudios en torno al municipalismo europeo organizado ⁶ , parece menos visitada la contribución de las redes de ciudades europeas en la coyuntura que se está teniendo en cuenta. Aún menos se dispone de estudios pormenorizados sobre la contribución española a estos movimientos. Hay que tener en cuenta que la posibilidad de intervenir en los mecanismos institucionales comunitarios para las ciudades se abrió tarde, a partir de la firma del Acta Única Europea (AUE) en 1986 y después de que el proyecto para un nuevo tratado planteado por Altiero Spinelli en 1984 —más ambicioso, y de corte federalista— fuera rechazado por el Consejo ⁷ . Sin embargo, y a pesar de todos sus límites, el AUE introducía algunas novedades importantes, definiendo la dimensión territorial (aunque en este momento fuera centrada fundamentalmente en las regiones) cómo un elemento decisivo de lo que se llamó después Política de Cohesión ⁸ . Sin embargo, la gran oportunidad para los entes territoriales dentro de las estructuras europeas derivaría de la constitución del Comité de las Regiones (CdR) previsto por el Tratado de Maastricht. De ello se ha ocupado sobre todo los estudiosos de derecho y de politología, especialmente en los años inmediatamente posteriores a su creación, cuando se asistió a su primer intento de reforma ⁹ . En este marco, no solo ha faltado una contribución sustantiva que incluyera la metodología de la historia, sino una que tuviera en cuenta de manera específica el papel de las ciudades, que fue decisivo. No solo ganaron la batalla para su inclusión como miembros de pleno derecho, sino que, bajo un liderazgo español impulsaron el único gran intento de aumento de los poderes reales de las instituciones territoriales en la UE planteando una aplicación más concreta del principio de subsidiariedad.

Por otra parte, esta investigación ambiciona a profundizar en lo que la politología, la sociología y la antropología definieron ya hace décadas “cultura política” ¹⁰ y que ha sido incorporado por la historiografía, aunque con matices importantes que lo hacen más elástico y comprensivo ¹¹ . Así, se quiere investigar la cultura política del municipalismo español —en este caso, en su desenvolvimiento europeo—, avanzando la hipótesis que esta se definió, siguiendo a Cefaï ¹² , más a “contextos de experiencia y de actividad” que, a otras lealtades, nacionales o partidistas: una hipótesis que están teniendo en cuenta también estudios más recientes sobre el municipalismo español a lo largo de toda la época contemporánea ¹³ . Finalmente, por lo que se refiere al impacto dinamizador que tuvo la acción internacional de los ayuntamientos españoles en la integración europea como elemento de consolidación democrática, hay que tener en cuenta dos factores que han acabado incidiendo en el debate historiográfico. La primera de ellas, tiene que ver con lo que Pere Ysàs y Carme Molinero han definido los “relatos” en torno a la Transición ¹⁴ y atañe a la dificultad con que la agencia de los ayuntamientos se ha insertado en los paradigmas interpretativos del período transitivo. Se cuenta ya con una sólida tradición historiográfica tanto de carácter general ¹⁵ , como de estudios más localizados ¹⁶ sobre este tema, pero la dimensión institucional local del cambio queda relativamente poco visitada, cuando en realidad ofrece una dimensión explicativa privilegiada precisamente porque, fuera de los paradigmas absolutos (reforma/ruptura), da cuenta de toda su complejidad. Y por lo que atañe a la historiografía —al contrario de lo que ha pasado con las ciencias sociales ¹⁷ — tampoco ha sido objeto de análisis la agencia de los ayuntamientos en las etapas de consolidación democrática a lo largo de los años ochenta y noventa.

Con todo ello, se quiere decir que, en cierta medida, la historiografía ha minusvalorado, el papel motor en la democratización y modernización de España después de la dictadura franquista que han tenido los ayuntamientos. Ello ha sido así también por lo que se refiere a la investigación con respecto al papel que ha jugado el anclaje europeo en estos procesos. Se dispone ciertamente de una historiografía cada vez más sólida en torno a la adhesión a la CEE ¹⁸ , al cuanto y al cómo esa variable impactó y acompañó el cambio democrático, y, más en general al papel de España en la construcción de la Unión Europea ¹⁹ , y, con el tiempo, se ha ido ampliando el espectro de los estudios sobre la europeización de España a la sociedad, a los partidos ²⁰ y a las organizaciones sociales ²¹ a la opinión pública ²² . Pero aún no se ha tenido en cuenta con una cierta profundidad el papel que en ese proceso tuvieron los municipios. Ello parece especialmente importante fundamentalmente por dos razones.

En primer lugar, porque la “política europea” de los ayuntamientos a través de los contactos y de las colaboraciones con las organizaciones municipalistas europeas fue extremadamente temprana. Y, en segundo lugar, porque los ayuntamientos españoles fueron especialmente activos a lo largo de los años ochenta y noventa en lo que Shane Ewen llamó “municipalismo transnacional”, es decir, la capacidad de coordinación de servicios locales e identidad cívica, así como de compartir buenas prácticas más allá de las fronteras nacionales ²³ . Esa actividad llevaría en pocos años el ayuntamiento de Barcelona a la conquista del liderazgo del movimiento municipalista europeo, y al desempeño de este último en coyunturas claves de la política continental, desde los Balcanes en guerra hasta el acercamiento a la realidad de la ribera sur del Mediterráneo ²⁴ . En este sentido, si el proceso de integración de España en Europa fue una de las dimensiones determinantes de la consolidación democrática después de la Transición, los primeros resultados de la investigación que con este artículo se presenta, aspiran a profundizar el papel que en ello han jugado los municipios.

El proceso de Transición democrática en España, iniciado tras la muerte de Franco en 1975, finalmente abrió la puerta a las negociaciones para la entrada del país en la Comunidad Económica Europea, que se haría efectiva en 1986. Y, sobra recordarlo, en el proceso de recuperación de la democracia después de la dictadura franquista, la europeización de España —con todos los matices que conlleva esta expresión ²⁵ —, fue una dimensión intrínseca de su proceso de cambio democrático. Sin embargo, el proceso de negociación para la firma de los tratados por parte del Gobierno de España fue precedido de toda una serie de iniciativas, en las cuales los ayuntamientos tuvieron un papel destacado. En realidad, el mundo municipal a nivel continental fue siempre la instancia institucional más proclive al proceso de integración, con acentos claramente democratizadores y federalizantes. El mundo municipal español no fue una excepción, al punto que incluso antes de la renovación democrática de los consistorios en la primavera de 1979, empezaron los contactos con las grandes organizaciones municipalistas europeas por parte de alcaldes y concejales. En 1977 se habían dado los primeros contactos entre el alcalde de Platja d’Aro, pequeña ciudad de la Costa Brava catalana y Ernest Thévoz (presidente de honor del Consejo de los Municipios de Europa, CME ²⁶ ), que veraneaba en esa localidad ²⁷ . Pero los tanteos veraniegos solo fueron el inicio: en enero de 1978, hubo reuniones en España entre representantes del ya CME y cuadros locales de diversos partidos políticos (Unión de Centro Democrático, Partido Socialista Obrero Español, Partido Comunista de España, Partido Nacionalista Vasco).

El salto de calidad, como no podía ser de otra manera, se dio con las elecciones municipales de 1979, no solo o no tanto porque se procedió —al menos por lo que atañía a las grandes ciudades— a un proceso de cambio profundo de las élites políticas municipales con la entrada de alcaldes y alcaldesas procedentes de la oposición antifranquista, sino porque en el nuevo juego político que se había abierto con el cambio democrático, la proyección europea empezaba a ser una dimensión importante de la consolidación de iniciativas y liderazgos.

Aquello que se había sembrado ya desde dos años antes no tardó en dar sus frutos: los representantes españoles figuraron ya entre los invitados en los Estados Generales de la CME celebrados en la Haya ese mismo 1979 y el neo alcalde de Madrid, el profesor y socialista Enrique Tierno Galván ²⁸ , fue a todas luces uno de los protagonistas de esa reunión. La participación de los neo-electos lanzaba un mensaje claro en dos direcciones. Por un lado, evidenciaba la voluntad de los ayuntamientos españoles de participar de las dinámicas europeístas de colaboración del mundo local a nivel continental. Pero por el otro, declaraba a la opinión pública y política interna de España que el mundo local también era parte del proceso de transformación democrática que cambiaría el país y permitiría su incorporación a las instituciones europeas. En la reunión de La Haya se expusieron los avances hacia la creación de la sección española del CME, y el embrión de esta sección se creó efectivamente al final de los trabajos bajo el nombre de Asociación de Entes Locales de España ²⁹ .

El alcalde de Madrid intentó imprimir velocidad al proceso de articulación de los municipios españoles en la red municipalista europea bajo su liderazgo, en el momento en que en 1980 convocó una reunión de la cual saldría una Comisión Gestora de la futura Sección Española del CME, en la cual se integrarían dirigentes locales de diferentes sensibilidades ³⁰ . Sin embargo, la convulsa coyuntura seguida al intento de golpe de estado del febrero de 1981, y el creciente protagonismo del debate de los grandes partidos estatales en la ordenación y concreción de las autonomías territoriales, tuvo un impacto destacado en el margen de maniobra que hasta ese momento había tenido ese temprano municipalismo europeísta. Para empezar, el debate sobre la integración de los ayuntamientos españoles en el CME se pospuso a la creación de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), en junio de 1981, un proceso que se intersecó, como no podía ser de otra manera, con la creciente rivalidad entre el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y la Unión de Centro Democrático (UCD). La “politización” en sentido interno de la creación de la FEMP tendría también otro efecto colateral: una parte de los municipios vascos y catalanes —especialmente aquellos gobernados por fuerzas nacionalistas— optarían por la constitución de organizaciones separadas, encaminándose hacia la creación, respectivamente, de Eudel, la Asociación de Municipios Vascos, y de la Associació Catalana de Municipis (ACM).

A pesar de todos estos obstáculos, finalmente la FEMP se adheriría al CME, y en 1982 —cuatro años antes de la entrada formal de España en la CEE—, Ricardo Pérez Casado, alcalde socialista de Valencia, sería elegido vicepresidente de la organización, en un equipo directivo encabezado por el burgomaestre de Maguncia, el democratacristiano Josef Hofmann. Y los ayuntamientos españoles serían protagonistas del grueso de los grandes debates que, en esos mismos años se estaban dando en torno al papel de las colectividades locales y regionales en la CEE, en vista de aquel grande proceso de revisión de los tratados que desembocaría en el AUE en 1986. Sin ir más lejos, los representantes municipales españoles participarían activamente en la redacción y aprobación de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL) en 1985 ³¹ , el primer tratado internacional vinculante que garantizó los derechos de las corporaciones locales y de sus autoridades electas. Si bien se trató de una iniciativa nacida en el seno del Consejo de Europa —y no de las CEE—, sin embargo, representaría un hito en el reconocimiento de la importancia de las instituciones locales en tanto que elementos imprescindibles y consustanciales a los estados democráticos, también y sobre todo en sus dinámicas de actuación supraestatal. Un logro que anticiparía en debate que, en torno a este tema, se viviría con el proceso de aprobación del Tratado de Maastricht, la creación del Comité de las Regiones (CdR) y su puesta en marcha y en el cual, el municipalismo español tuvo un papel de liderazgo.

La estrategia de tejer redes de ciudades fue una herramienta fundamental para que el municipalismo español ganara visibilidad e influencia en el ámbito europeo. La formación de redes de ciudades, si bien no es un fenómeno estrictamente contemporáneo y tiene precedentes históricos, adquirió una nueva relevancia en el siglo XX con intentos como la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA, 1913) y el Consejo de Municipalidades y Regiones Europeo (CME, 1951, después CCRE, o CEMR, en sus siglas en inglés), precursores de la integración europea. Las redes, de hecho, han representado y representan la modalidad más exitosa de vertebración de las relaciones entre ciudades, por su horizontalidad, que permite intercambios fluidos de informaciones y prácticas entre actores que se enfrentan a problemáticas similares ³² .

El potencial de la cooperación horizontal entre ciudades fue rápidamente comprendido por algunos ayuntamientos españoles, y especialmente en el caso de Barcelona. Hay diferentes aspectos que ayudan a explicar el protagonismo de la capital catalana en este sentido. En primer lugar, hay que tener en cuenta el carácter metropolitano, pero no capitolino de la ciudad, que empujó a vías alternativas de proyección, más allá de aquellas que están garantizadas por el hecho de ser el centro político y administrativo de un estado. Si se repasa otros casos de la geografía europea, en realidad se podría decir que se trate de un patrón si no generalizado, bastante frecuente, solo hace falta pensar en Milán, o en Frankfurt o Ámsterdam o Lyon. En este sentido, las llamadas “segundas ciudades”, han buscado y encontrado un protagonismo internacional muchas veces jugado en los campos de la innovación, de la propulsión económica e industrial, o, precisamente, en la posibilidad de construir alianzas e instrumentos de cooperación que se escapan a la rígida lógica de la diplomacia de los estados.

En segundo lugar, en el caso de Barcelona, juega un papel importante el emplazamiento geográfico: sin entrar en tópicos en torno a la superior facilidad de relacionarse de las ciudades costeras, no hay duda de que el territorio se pueda interpretar de muchas maneras. Puede hacerse a partir de las fronteras políticas y administrativas, pero también puede hacerse a partir de las redes de intercambios económicos y culturales, de las infraestructuras estratégicas o de los recursos naturales. En este sentido, Barcelona forma parte de una región amplia y densamente interconectada que abarca todo el mediterráneo occidental, tanto en su ribera europea como africana.

En tercer lugar, también juegan un papel destacado las características propias del sistema político catalán de la transición y de la etapa de consolidación democrática, en la medida en que el europeísmo ha sido de manera transversal la marca distintiva de todos los grandes grupos políticos catalanes. Por lo tanto, no solo hay una cierta “naturalidad” en la búsqueda de una proyección europea de Barcelona, sino que la presencia en la arena política comunitaria ha sido un elemento constante del debate político catalán. Finalmente, hay también elementos más coyunturales, que tienen que ver con los liderazgos institucionales, pero también con los equipos que los acompañan. En el caso de la Barcelona liderada por el alcalde Pasqual Maragall a partir de 1982 (cuando Narcís Serra dejaría la alcaldía para integrarse como ministro de Defensa del primer gabinete de Felipe González), este parece haber sido a todas luces un elemento determinante. Pasqual Maragall siempre concibió la política municipal y la agencia de los ayuntamientos —concretamente de aquellos metropolitanos—, como el eslabón más importante —por ser el más cercano a la ciudadanía— de la construcción de una Europa política que consideraba necesaria, inaplazable.

Partía de tres consideraciones de fondo: el europeo era fundamentalmente un continente urbano y metropolitano —en su versión densa o en su versión explicitacontinuum de diferentes ciudades contiguas en red—, en el cual tres cuartas partes de la población reside en ciudades; que los vínculos económicos, culturales y de todo tipo entre las ciudades europeas conformaban un verdadero “sistema urbano”, que definía, en cierta manera, el mapa real del continente; que las autoridades locales —con diferentes fórmulas según los estados miembros—, que son las que proveen de los servicios más básicos de la población urbana, tienen retos comunes y, por lo tanto, pueden dialogar y buscar formas de colaboración mucho más ágiles. El correlato último de estas consideraciones era, según Maragall, que precisamente las ciudades podían jugar un papel muy intenso en facilitar la integración, en la medida en que podían actuar según objetivos comunes de manera prácticamente inmediata y que por ello debían tener un espacio político relevante en su conjunto en la redefinición de lo que sería el proyecto europeo.

Desde el primer momento, el ayuntamiento de Barcelona se dotaría de equipos políticos y técnicos que contribuirían a alimentar y concretar estas ideas generales. Solo hace falta pensar al papel clave jugado por concejales como Jordi Borja, geógrafo y urbanista de prestigio internacional que, aun siendo del Partit Socialista Unificat de Catalunya (PSUC), como teniente de alcalde fue uno de los arquitectos de la proyección internacional de la ciudad, o de técnicas como Antonia Sabartés, que lideró la construcción de los mecanismos a través de los cuales Barcelona se insertó en las redes municipalistas internacionales. La primera iniciativa fue la construcción de la red transfronteriza C-6, en 1986, que agrupaba las ciudades de Toulouse, Montpellier, Zaragoza, Valencia, Palma y Barcelona, y que respondía a la materialización de una embrionaria estructura de una euroregión mediterránea. Pero seguramente, el salto se dio gracias a la invitación de Barcelona en la reunión de las “segundas capitales de los seis principales países de la Europa de los 12”, celebrada en Rotterdam bajo el título “Las ciudades, motor de recuperación económica” impulsada por el alcalde socialista de Rotterdam Bram Peper, de la cual nacería una profunda relación de colaboración personal y política entre los dos alcaldes. De hecho, las ciudades invitadas en esa reunión (Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Milán y Rotterdam), se acabarían convirtiendo en el núcleo fundacional de una red de ciudades europeas que tenían la aspiración de participar en el debate abierto con la aprobación de la AUE en ese mismo 1986. En este sentido, la aportación más importante de Maragall —que se hizo explícita en su intervención en esa reunión ³³ —, tenía relación con las modalidades en que se plantearía esa participación.

El alcalde de Barcelona teorizaría la idea de que —delante de la falta de instrumentos existentes—, las ciudades podían y debían constituirse como un lobby para poder incidir en el debate abierto en torno a la reorganización interna de las CEE empezada con el AUE ³⁴ . Fiel a su concepción elástica —finalista, se diría—, de los instrumentos políticos, un lobby era, según el alcalde de Barcelona, la herramienta adecuada para forzar al entramado institucional a dejar a las ciudades “hacer su trabajo” ³⁵ , es decir, participar en la gobernanza europea, al par de las otras instituciones, sanando así la anomalía representada por el hecho de que, aún siendo responsables de las necesidades básicas de un porcentaje elevadísimo de la población europea, los ayuntamientos no tuvieran ni voz ni voto en orientar las líneas políticas y presupuestarias generales de las CEE.

Cuanto había pasado en Rotterdam tendría una continuación, también en España. Se unieron a la estrategia europea de Maragall también la Valencia del socialista Ricard Pérez Casado, la Vitoria del nacionalista Jose Ángel Cuerda, la Valladolid del socialista Tomás Rodríguez Bolaño (que también era presidente de la FEMP) y el Madrid gobernado por Juan Antonio Carranco Gallardo, también socialista. La movilización municipalista también tuvo apoyos necesarios en comisarios y dirigentes europeos —Carlo Ripa di Meana, Bruce Millan y Jean Dondeligner, entre otros—, el más importante de los cuales sería Jacques Delors, arquitecto de la transformación que llevaría al nacimiento de la UE. Pasqual Maragall tenía una larga trayectoria de relación con él —fue profesor suyo en Francia en sus años de perfeccionamiento universitario—, pero sobre todo había una coincidencia política decisiva, al ser Delors un firme defensor del papel de los entes territoriales en la dinámica institucional europea. De todo ello brotaría, poco después de dos años, en 1989, la convocatoria, en Barcelona, de la Primera Conferencia de Eurociudades, en la cual se sumaron a las seis que se habían dado cita en Rotterdam también Colonia, Génova, Lille, Lisboa, Marsella, Montpellier, Nápoles, Toulouse, y, evidentemente, Valencia, Madrid, Valladolid y Vitoria.

La Conferencia, siguiendo en buena medida el planteamiento que había guiado la reflexión maragalliana en torno al papel de las ciudades en el futuro europeo, tendría fundamentalmente dos vertientes. Una, dedicada a la importancia económica de las ciudades en Europa, que se concentraría especialmente en los grandes retos que estas tenían delante en esa coyuntura histórica de finales de los años ochenta: la reconversión industrial, las infraestructuras, la modernización tecnológica, las conexiones metropolitanas, entre otros temas ³⁶ . Cómo no podía ser de otra manera, al resaltar estos retos, la conferencia, en este apartado, se cerraría con la reivindicación de la posibilidad para los ayuntamientos de participar en la gestión de los fondos europeos, como estaba sucediendo ya hacía poco más de una década en el caso de las regiones. La otra vertiente sería la más estrictamente política, y tendría una primera dimensión fundamentalmente organizativa. Lo que se buscaba era consolidar la red de cooperación de las ciudades convenidas en Barcelona, en la óptica de una participación más destacada de las autoridades locales en la fase de redefinición abierta con el AUE y que culminaría en Maastricht.

Esta iniciativa tuvo un éxito sin precedentes: Eurociudades, que ya desde 1989 empezó a funcionar propiamente como una organización, que abriría una sede en Bruselas en 1992 ³⁷ y celebraría reuniones anuales regulares en los años siguientes: en Lyon (1990), Birmingham (1991), Frankfurt (1992) y Lisboa (1993). Además, en pocos años, Eurocities contaba ya con más de 40 ciudades. Hoy cuenta con más de 200, de 38 estados distintos, 17 de las cuales son españolas. La experiencia de Eurociudades sirvió de referente para la formación de nuevas redes y de todo un ecosistema de redes de ciudades en ámbitos y competencias diversas en las cuales los municipios españoles se han ido integrando y participando ³⁸ . Por otra parte, el municipalismo español también escaló posiciones, rápida y efectivamente en lo que ya era el CCRE. Ya se ha hablado de la vicepresidencia de Ricardo Pérez Casado al principio de los años ochenta, aún antes de la entrada formal de España en las CEE.

En la segunda mitad de los años ochenta, el desempeño de las ciudades española en la red decana del municipalismo europeo no cesaría. Y una vez más, la proyección de Barcelona —que contaba ya, desde 1986 con el nombramiento como sede olímpica de los juegos de 1992—, y el dinamismo de su alcalde serían determinantes: Pasqual Maragall en 1991 sería elegido presidente de la organización y desde esa posición encararía los debates y las negociaciones —especialmente con las organizaciones regionalistas—, en torno a la concreción del Comité de las Regiones, el órgano de representación territorial que finalmente se establecería con el tratado de Maastricht. Lo haría a partir de la convicción absoluta, tal y como se había proclamado unos pocos años antes en la conferencia de Eurociudades, de que las ciudades debían “asumir (...) una mayor cuota de responsabilidad en la construcción de Europa” con el objetivo de superar “las fronteras nacionales y regionales”, siendo, en definitiva “los principales núcleos de comunicación y contacto entre los ciudadanos europeos” ³⁹ . Toda una visión de lo que tenía que ser la futura Unión Europea.

No hay dudas de que el momento en el cual hubo más espacio para que las colectividades territoriales incidieran en el diseño estrictamente institucional europeo fue en los años inmediatamente anteriores y posteriores a la aprobación del Tratado de Maastricht de 1992. Se había llegado a ello después de un ciclo de intensa movilización de las grandes redes de cooperación institucional de las entidades no estatales. Ya se ha mencionado el desarrollo del CCRE, pero las ciudades no serían los únicos actores que reclamarían protagonismo. A la cita con la mayor reforma de las instituciones comunitarias hasta aquella fecha, también llegaban los entes regionales, fortalecidos y organizados, a partir de 1985, a través de la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE). Cabe recordar en este sentido tres elementos. El primero de ellos es que las regiones ya gozaban de un cierto margen de maniobra en el espacio europeo desde que, a mitad de los años setenta, se instituyese el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), una circunstancia que en buena medida ya las había puesto en el mapa europeo. En segundo lugar, hay que recordar que las competencias y las características de las instituciones regionales de los diferentes estados miembros eran y son aún hoy en día muy dispares. Se asimilan al concepto de región los estados federados alemanes, las regiones italianas o las regiones francesas, que son completamente distintas en cuanto a concepción, competencias y legitimidad democrática, ya que algunas cuentan con parlamentos y competencias legislativas y otras, no. Incluso hay estados miembros que no disponen de entes propiamente regionales. En tercer lugar, hay casos en que la división regional refleja las formas de autogobierno en la cual se acomodan diferentes minorías nacionales y que ello condiciona de manera evidente su manera de estar en Europa desde un punto de vista político, pero también simbólico.

La ARE, en este sentido, representó un punto de convergencia mínimo: delante de un debate sobre la redefinición de la gobernanza institucional europea, los entes regionales habían aparcado sus diferencias en aras de concentrar los esfuerzos para obtener el máximo resultado. Creada en 1985 ⁴⁰ , en 1986 era reconocida como interlocutora por el Consejo de Europa y posteriormente por la misma Comisión. Su crecimiento y consolidación fueron rápidos: cuando en 1988 se creó finalmente el Consejo Consultivo de entes locales y regionales de la Comisión Europea —un consejo formado por 42 electos locales y regionales de los países de la Comunidad Europea, nombrado por la Comisión por un periodo de 3 años—, fue la ARE quién indicó los representantes regionales, mientras que los locales se nombraron a propuesta del CCRE. En realidad, pero, ya dentro de aquel embrionario organismo consultivo, las diferencias de enfoque entre los representantes locales y regionales empezaron a vislumbrar la dureza del debate que se daría en los años siguientes.

Mucho se ha recordado el hecho de que una parte de ese conflicto se debió a la circunstancia de que en víspera de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht quienes encabezaban las dos organizaciones de entes locales y regionales más importantes del continente, el CCRE y la ARE, eran respectivamente Pasqual Maragall —elegido presidente en 1991— y Jordi Pujol —presidente de la ARE en 1992—, que exportarían sus enconadas diferencias “domésticas” en ámbito europeo. Sin embargo, y más allá de las representaciones caricaturescas, el conflicto de visiones en torno a la integración institucional europea y al papel que en ella deberían tener los entes no estatales era profundo, y respondía a dinámicas que iban mucho más allá de la rivalidad entre los dos lados de la plaza Sant Jaume de Barcelona. Esto se haría evidente en el momento en que se empezaría a dar concreción a la previsión del artículo 198 del Tratado, que preveía la creación del Comité de las Regiones (CdR), un órgano de carácter consultivo integrado por “representantes de los entes regionales y locales” con un total de 189 miembros distribuidos proporcionalmente entre los estados según su peso en el Consejo. El tratado también establecía que sus miembros tendrían que ser nombrados por el Consejo a propuesta de los estados y por unanimidad, para un periodo de cuatro años renovable para un segundo mandato. Los miembros “no estarían vinculados para ningún mandato imperativo” y ejercerían sus funciones “con absoluta independencia, en el interés general de la Comunidad”. Lo que podía ser el CdR, desde sus funciones concretas hasta su composición exacta, dependería de la negociación entre grupos políticos, estados y representantes de las redes de entes territoriales.

En este sentido, hubo un intento por parte de los representantes regionales de minorizar las aspiraciones del movimiento municipalista. El problema era de concepción: el movimiento regionalista había aceptado el nuevo órgano como sucedáneo de lo que se había llamado en esos años el “Senado de las Regiones”, que mantenía al centro la lógica territorial por encima de la funcional y que dejaba intacto el esquema jerárquico que cada estado mantenía con respecto a las sus propias instituciones territoriales. Lo que el movimiento municipalista pedía en cambio —el CCRE encararía la negociación pidiendo, de entrada, una estricta paridad entre representantes locales y regionales en el nuevo órgano—, era dar carta de naturaleza institucional a los ayuntamientos en tanto que instituciones europeas, al par de todas las otras, en virtud de la capacidad de estos mismos de responder mejor y con más capacidad de innovación a los retos planteados por las demandas ciudadanas. Lo que reivindicaba el municipalismo europeo —con liderazgo español— era la asunción por parte de la lógica institucional europea, del llamado principio de subsidiariedad, que se sustanciaba en

Era y es un principio claramente federal, que el municipalismo español defendería en toda la fase de despliegue de Maastricht. Por otra parte, hay que considerar que un aspecto clave en la configuración de este órgano radicaba en la ponderación establecida por el Tratado respecto a la representación territorial, que fijaba cuotas de miembros por país —en el caso de España, 21 escaños— sin determinar con exactitud qué tipo de entes territoriales debían ocuparlos. Esta indefinición respondía a dos factores principales: en primer lugar, la heterogeneidad en el grado de autogobierno dentro de los Estados miembros de la Unión Europea, donde coexistían sistemas federales como el alemán, Estados con un alto grado de regionalización como Bélgica o España, y modelos centralizados como los de Portugal o Grecia. En segundo lugar, el carácter altamente conflictivo del debate territorial en algunos casos, lo que llevó al Tratado a optar por una estrategia de deslocalización, dejando en manos de cada Estado la decisión sobre la composición de su representación. Así, el primer gran enfrentamiento entre el CCRE y la ARE se centró en un primer momento en la posibilidad de que los ayuntamientos participaran en el nuevo CdR.

La pugna fue particularmente intensa en España y, en concreto, en Cataluña y Barcelona, donde Pasqual Maragall, como líder municipalista europeo, sostuvo un enfrentamiento directo con Jordi Pujol, presidente de la ARE. El debate sobre la presencia de las ciudades en el CdR estuvo marcado por posiciones diametralmente opuestas. Mientras el regionalismo organizado pretendía reducir o excluir la influencia municipalista, las redes de ciudades, encabezadas por Maragall, exigían una distribución equitativa de escaños entre representantes locales y regionales. Para consolidar su posición, Maragall explotó su proyección internacional como alcalde de Barcelona tras los Juegos Olímpicos de 1992, aprovechando su capacidad de interlocución con dirigentes y comisarios europeos para prestigiar el municipalismo en el escenario continental. El resultado del debate entre el CCRE y la ARE —que empezaron a negociar el reglamento del nuevo órgano— fue pragmático: se acordó constituir el CdR con una primera fase considerada constituyente (1994-1998), con el objetivo de reformar su estructura y atribuciones.

El proceso de consolidación del CdR estuvo atravesado por tres dinámicas de conflicto: la rivalidad entre Estados en la arena comunitaria, la interacción de los grandes grupos políticos europeos (un debate que vio comprometidos a socialistas, populares y regionalistas), y la discrepancia entre regionalismo y municipalismo organizados respecto a la institucionalización de los intereses territoriales. La solución finalmente acordada para que el CdR comenzara a andar, una vez más fue marcada por el pragmatismo y la voluntad de mantener el equilibrio. La presidencia durante el primer mandato (1994-1998) se desarrollaría de forma equitativa entre regiones y ciudades: en un primer período —hasta 1996— el CdR estaría presidido por Jacques Blanc, líder conservador de la región francesa de Languedoc-Rosellón, y a partir de 1996 —con la perspectiva de la negociación del Tratado de Amsterdam prevista en 1997— Pasqual Maragall actuaría como presidente. Con esta solución de compromiso, las diferencias de interpretación en torno a lo que debía ser el Comité de las Regiones se desarrollaron en el ámbito de la Comisión de Asuntos Institucionales creada poco después de la constitución del nuevo órgano, y que, presidida por Jordi Pujol, debía fijar las líneas de una futura reforma.

Hay que recordar cómo tanto los nacionalistas catalanes como los vascos pugnaron en un primer momento para que la reforma incorporara la separación del CdR en dos cámaras separadas, una de las regiones y otra de las ciudades. Sin embargo, y antes de que se consumara el conflicto con los representantes de las ciudades sobre este punto, esta propuesta decayó por la derrota de Pujol y de los representantes vascos dentro del propio movimiento regionalista, quedándose solos en esta reivindicación. Otros entes regionales fuertes —sin ir más lejos, los länder alemanes y las comunidades belgas—, que en un primer momento se habían declarado favorables, estaban negociando ya, con sus respectivos gobiernos, vías alternativas para influir en la política europea, como la activación del artículo 146 del Tratado, según el cual los Estados podían delegar su representación en el Consejo a los ministros regionales cuando se tratara de temas de su competencia.

El Dictamen 136/1995, aprobado por la Comisión de Asuntos Institucionales del Comité de las Regiones (CdR) en vista de la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 1996, proponía fortalecer el papel del CdR en seis dimensiones clave. Primero, exigía su reconocimiento como institución de la UE y no solo como un “órgano”, buscando consolidar su papel en la representación territorial. Segundo, reclamaba la legitimidad activa para recurrir al Tribunal de Justicia, garantizando su capacidad jurídica dentro de la UE. Tercero, pedía que sus miembros fueran cargos electos responsables ante una asamblea democrática, lo que impulsaría el autogobierno territorial, incluso en estados con estructuras centralizadas. Cuarto, solicitaba la ampliación de las competencias consultivas y la obligatoriedad de ser consultado por el Parlamento Europeo en diversas materias. Quinto, demandaba una mayor autonomía organizativa y financiera, separando su burocracia del Comité Económico y Social (CES). Finalmente, y por impulso de Pasqual Maragall, reivindicaba una aplicación más amplia del principio de subsidiariedad, considerando regiones y ayuntamientos como actores institucionales europeos con funciones propias dentro de la UE. La suerte del Dictamen y, más en general de los intentos de fortalecer el CdR, se estamparon contra la resistencia de los estados, a pesar de los esfuerzos de aquel primer órgano de representación territorial, y a pesar también de una cierta disposición del Parlamento Europeo, demostrada en la celebración de una conferencia conjunta celebrada en octubre de 1996 ⁴² . El Tratado de Ámsterdam incorporó solo mejoras técnicas en el funcionamiento del CdR, pero desestimó las reivindicaciones más sustanciales, especialmente aquellas vinculadas a un protocolo específico sobre el principio de subsidiariedad, que era, en definitiva, la cuestión central defendida por el municipalismo europeo bajo el liderazgo español ⁴³ .

Así las cosas, es bien cierto que con la experiencia del CdR el municipalismo español había tenido una incipiente victoria, consistente en la propia inclusión de las ciudades en el nuevo órgano comunitario, pero también una sonora derrota, ya que los planteamientos federalistas e innovadores vinculados al principio de subsidiariedad habían finalmente quedado marginados del nuevo Tratado. Sin embargo, y a pesar de que después de Amsterdam el CdR en cierta manera se descapitalizó políticamente, ello no significó que esa primera experiencia fuera inútil. Sentó las bases para el reconocimiento de los ayuntamientos como actores políticos relevantes en Europa y visualizó todo su potencial de innovación institucional en el marco continental, como demostraría la publicación de la comunicación de la Comisión Europea “Hacia una política urbana para la Unión Europea”, también en la primavera de 1997 ⁴⁴ . Lo que se había visualizado era que en el ámbito de las maneras de pensar cómo se debía avanzar en la integración, el municipalismo europeo, lejos de ser un espectador, quería y podía influir a partir de una elaboración autónoma, no supeditada a las agendas estatales, y que en esta elaboración la contribución de los representantes municipales españoles había jugado un papel decisivo.

Como recordado, el Tratado de Ámsterdam (1997) cercenó en buena medida un posible desarrollo del CdR como instancia efectiva de los intereses territoriales. Sin embargo, esto no significó el fin de la acción desarrollada en el ámbito de la Unión Europea por el movimiento municipalista, ni europeo ni español, pero sí una adaptación a la nueva situación. A partir de entonces esta acción se concentró sobre todo en la cooperación transfronteriza, con un enfoque que permitía mancomunar esfuerzos y recursos, especialmente en grandes áreas con potencial conjunto, y, sobre todo, imaginar un mapa europeo que no dependiese de las fronteras de sus estados miembros. En realidad, la cooperación transfronteriza ya tenía antecedentes importantes. El Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales (Convenio de Madrid) de 1980 representó el primer intento de regular jurídicamente estas experiencias bajo el paraguas del Consejo de Europa.

La iniciativa comunitaria Interreg, lanzada en 1991, jugó un papel crucial al multiplicar y consolidar las experiencias de cooperación en las zonas de frontera (ampliándola a actores institucionales y no institucionales) y reconociéndola como una dimensión de la construcción de la UE. Ejemplos de cooperación transfronteriza se remontan a la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CPT), creada en 1983. Fiel a su planteamiento pragmático, el movimiento municipalista europeo después de Ámsterdam reformuló la aplicación de aquel principio de subsidiariedad que no había podido ensanchar y consolidar suficientemente dentro del Tratado de Ámsterdam a través de los instrumentos brindados por la cooperación transfronteriza y territorial. La apuesta por ese tipo de iniciativas se demostró acertada: esa manera de operar nivel transnacional o “glocal”, acabaría teniendo reconocimiento y desarrollo definitivo en el momento en que la UE crearía las llamadas Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial (AECT) en 2006 ⁴⁵ , que abrirían la puerta al reconocimiento de los procesos de cooperación euroregional de base local. En este marco, hay que recordar cómo, una vez más, el municipalismo español fue especialmente activo, aún antes de la regulación de 2006. Unos de los ejemplos más importantes de ello, es el Eixo Atlántico del Noroeste Peninsular, creado en 1992 ⁴⁶ por regidores de las principales ciudades de Galicia y el Norte de Portugal. Surgió con una dinámica propia de influencia sobre los centros de decisión europeos, diferenciándose inicialmente de la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal (creada en 1991 con base regional), aunque posteriormente, en 2000, ambas estructuras acabaron confluyendo. El Eixo Atlántico, que, significativamente, en sus propios estatutos fija su objetivo en “promover la cohesión económica, social y cultural, principalmente mediante la vertebración de un territorio común”, ha ido desarrollando a lo largo de las décadas proyectos importantes en materia de educación, turismo y desarrollo sostenible.

Por otra parte, también hay que reseñar la creación de la Euroregión Pirineo-Mediterráneo, impulsada por Pasqual Maragall ya en su etapa de President de la Generalitat, en 2004. Aun siendo a todos los efectos una euroregión de base regional —valga la redundancia—, impulsada por el Gobierno catalán, el Gobierno de las Islas Baleares, Languedoc-Rosellón y Mediodía-Pirineos (posteriormente Occitania), y Aragón (que en 2006 finalmente abandonó la iniciativa), su concepción y su manera de funcionar responde a una lógica fundamentalmente municipalista, al tener las ciudades, pero también las entidades de la sociedad civil un papel destacado. De hecho, se puede interpretar también como el desarrollo de aquella embrionaria red de cooperación municipalista C-6 creada por el Maragall alcalde en 1986 y que, como ya se ha mencionado, vinculaba las ciudades de Toulouse, Palma de Mallorca, Valencia, Montpellier, Barcelona y Zaragoza ⁴⁷ .

También hay que reseñar como, a lo largo de las últimas décadas representantes institucionales de los ayuntamientos españoles de diferentes colores políticos han ido impulsando las que se han denominado “eurociudades”. Se crean a partir de acuerdos de cooperación transfronteriza entre municipios de distintos países europeos, con el objetivo de fomentar el desarrollo conjunto en áreas como la economía, la movilidad, la cultura y la sostenibilidad. En este sentido, el municipalismo español fue especialmente pionero: la Eurociudad Vasca Bayona-San Sebastián (España-Francia) se constituyó en 1993. Pero siguieron el ejemplo varias experiencias más, entre ellas la Eurociudad Chaves-Verín, constituida en 2007; la Eurociudad Badajoz-Elvas-Campomayor, constituida en 2010; la Eurociudad Valença-Tuy, que nacía en 2012; o la Eurociudad del Guadiana, constituida en 2013. La lógica de todas estas iniciativas, en el fondo, ha sido la de poder imaginar configuraciones institucionales internas a Europa diferentes de las establecidas por los estados, partiendo de la realidad material de los territorios involucrados y del diagnóstico que de ella hacían y hacen las instituciones más cercanas, más porosas a las demandas de la ciudadanía y de los actores de la sociedad civil.

La capacidad de adaptación a instrumentos cambiantes y un dinamismo que no ha ido cesando en las últimas décadas ha acabado teniendo impacto también en los tratados y en las instituciones comunitarias. Ya la Agenda de Lisboa (2000) reconocía a los ayuntamientos un papel estratégico para el desarrollo del conjunto de la UE, y a partir de 2007 se asistió a notables avances en el proceso de institucionalización de la Política Urbana de la UE, con la definición de un modelo europeo de desarrollo urbano compartido de manera explícita ⁴⁸ . Y en el Tratado de Lisboa se modificaba el antiguo artículo 5C, substituyéndolo por un redactado que rezaba:

La subsidiariedad, ese principio reivindicado por el movimiento municipalista europeo y español, entraba en los tratados y poco después el documento de la comisión “Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” extendía también a los ayuntamientos —juntamente con la Comisión, el Consejo, el Parlamento, los estados y las autoridades regionales— la potestad de elaborar y ejecutar la estrategia prevista. Dos años después, en 2012, la Dirección General Regio cambiaba su nombre por el de Dirección General de Política Regional y Urbana, que interlocutaría también con los representantes de los ayuntamientos, consolidando la presencia de estos últimos en el entramado institucional de la Unión Europea.

Este primer abordaje realizado con este estudio partía de la hipótesis central de que la contribución de los municipios españoles ha sido más que relevante en la definición de la gobernanza multinivel de la Unión Europea. A la vez, se pretendía demostrar que la conexión europea con los ayuntamientos españoles tuvo impacto en el conjunto del proceso de transición y consolidación democrática de España y que influyó en las prácticas políticas, la construcción de redes y la capacidad de innovación institucional, ya que funcionó, en cierta manera, como un mecanismo de capilarización de lo que se definió europeización. A la luz de lo analizado en estas páginas se puede avanzar que las dos hipótesis han sido, en buena parte, confirmadas por muchas y diferentes razones. En primer lugar, se ha podido reconstruir como antes incluso de la entrada formal de España en la CEE en 1986, el mundo municipal español ya manifestaba un firme europeísmo, conectándose con los acentos democratizadores y federalizantes del conjunto del municipalismo continental. En este marco, los contactos con las grandes organizaciones municipalistas europeas comenzaron antes de las elecciones de 1979 y tuvieron un carácter transversal entre los partidos y los grupos políticos españoles, emergiendo el alcalde de Madrid Tierno Galván como uno de los dirigentes más dinámicos en este sentido. Así las cosas, se puede argumentar que la acción municipalista funcionó como un temprano elemento de conexión de España con las instituciones europeas.

En segundo lugar, se ha podido explorar el cuánto y el cómo la estrategia de tejer redes de ciudades se convirtió en una herramienta fundamental para que el municipalismo español ganara visibilidad e influencia europea. Los ejemplos son muchos, pero hay que destacar sin dudas que Barcelona se consolidó como protagonista destacado, por su carácter metropolitano no capitalino (que favoreció la necesidad de vertebrar redes de colaboración), su emplazamiento geográfico en el Mediterráneo, el europeísmo transversal del sistema político catalán, y, de manera decisiva, el liderazgo de Pasqual Maragall. Este último concibió siempre la política municipal como el eslabón más importante de la construcción de una Europa política, basándose en la idea de que la realidad urbana y metropolitana del continente debía ser reflejada en la gobernanza democrática comunitaria. Concebía Europa como un “verdadero sistema urbano”, que podía articularse a partir de la colaboración estrecha entre ciudades metropolitanas, más allá de las fronteras entre los estados. Y también supo acompañar esta visión con una praxis política generadora de iniciativas de colaboración que influyeron enormemente en el conjunto del movimiento municipalista europeo, que le consolidó como su líder ya a principio de los años noventa, cuando accedió a la presidencia del CCRE, menos de un lustro después de la adhesión de España al proyecto europeo.

En tercer lugar, se ha podido rastrear la contribución de ese municipalismo español en el debate en torno a la constitución del CdR, instituido después del tratado de Maastricht. En este sentido, se ha analizado como el movimiento de los alcaldes, encabezado por Pasqual Maragall, tuvo que encarar un doble pulso: con las regiones (incluso las españolas), que querían excluir a las ciudades del nuevo órgano, y, posteriormente, con los estados, renuentes a cualquier hipótesis de cesión de margen de maniobra a los entes territoriales en los mecanismos de gobernanza sustancial de la UE. Como se vio, si el municipalismo español supo ganar la batalla para su consideración en el nuevo organismo de la UE, tuvo peor suerte en el tentativo de fortalecer el CdR como espacio decisorio real, estampándose contra la resistencia de los estados en el Tratado de Amsterdam (1997). Finalmente, se ha podido reconstruir cómo la derrota sufrida con la progresiva descapitalización del CdR no significó el fin del impulso político del municipalismo español, sino solo la adaptación de su agencia al nuevo marco. Un marco que empujaba a reconstruir la capacidad de influencia desde abajo, una vez más a partir de la creación de instrumentos de colaboración institucional novedosos y construidos sobre el terreno, siendo la cooperación transfronteriza el mecanismo clave a partir del cual se vertebraría su nueva y renovada capacidad de actuación.